控烟法规成“一纸空文” 控制吸烟该出什么拳？

　　近日，中国控制吸烟协会公布了2009年国产影视作品烟草镜头统计，影视作品吸烟镜头仍然普遍存在。

　　统计显示，《风声》、《大业》、《女人不哭2》的吸烟镜头分列国产故事题材电影、历史题材电影、电视剧首位。

　　控烟协会已向广电总局发出公开信，呼吁完善审查制度，实现在银幕和荧屏上“禁烟”。

　　2011年1月1日起，全国医疗卫生系统将全面禁烟。

　　据统计，我国目前吸烟人数已超过3亿，约7.68亿非吸烟者被动吸入“二手烟”，每年有100多万人死于与吸烟相关的疾病。

　　近年来各地纷纷出台控烟或禁烟法规，但实施情况并不理想，一些甚至成了“一纸空文”。

　　1 控制吸烟，各地立法频“出拳”

　　多地立法控烟的背后，是重视国民健康的迫切性

　　“2011年1月1日起，全国医疗卫生系统将实现全面禁烟。”2009年5月，卫生部等四部门联合印发了《关于2011年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》，要求到2011年确保实现全国医疗卫生系统全面禁烟的目标。

　　为了实现这一目标，中国医疗卫生系统的全面禁烟工作进入到最后一个月的准备期。

　　近年来，除了医疗卫生系统大力推行控烟工作之外，控制公共场所吸烟、减少“二手烟”危害的立法及修法工作也在各地紧锣密鼓地进行着：今年3月1日起，《上海市公共场所控制吸烟条例》与《杭州公共场所禁止吸烟条例》同时开始实行；9月1日起，《广州市控制吸烟条例》开始实施，市内12类公众场所全面控烟；而从去年至今，包括天津、重庆、沈阳、哈尔滨、南昌、兰州和深圳在内的7座城市都开始了相关的立法工作。

　　据统计，截至目前，除山西省会太原外，其他30个直辖市、省会城市都已立法禁止在部分公共场所吸烟。另有154个地级城市实施了本地区部分公共场所禁止吸烟的规定，数量约占全部地级及以上城市的一半。

　　相较于上世纪90年代各地开始实施的“公共场所禁止吸烟条例”，近年来出台的控烟法规，在形式与内容上都有着较多变化。例如，在法律的位阶上，由政府规章上升为地方性法规；在规定的名称和精神上，多从原来的“禁止吸烟”转向“控制吸烟”；在控烟的场所上，根据原有基础新增了禁止吸烟的场所类型，并新规定了办公室、商场、超市等需要设置吸烟区与无烟区的场所。这些变化显示出，控烟立法跟随时代发展，自身已进行了一些有益的调整。

　　在各地频频出台的控烟法规的背后，反映了吸烟与“二手烟”危害引发的社会关注。据《2010年中国控制吸烟报告》称，我国目前吸烟人数已超过3亿，每年有100多万人死于与烟草相关的疾病。《中国人群的吸烟和二手烟暴露的流行状况》报告指出，目前约有7.68亿非吸烟者被动吸入“二手烟”，其中约2亿为儿童。

　　由于目前国内并无专门针对公共场所禁止或控制吸烟的全国性法律，清华大学法学院卫生法研究中心教授申卫星表示，“短期内出台一部国家级的、统一规范烟控事业的‘控烟法典’很难。当下的目标应定位在推动现有与控烟事业相关的法律法规的增订、修改，使其达到世界卫生组织《烟草控制框架公约》的要求，切实做到推动控烟事业有法可依。”

　　2 “敢怒不敢言”，法规几成“空拳”

　　立法与执法的双重尴尬，导致控烟现状不容乐观

　　说起“二手烟”，任职于北京市海淀区某公司的安女士直摇头：她所在的办公楼内根据控烟法规开辟了吸烟区，但包括公司领导在内的同事们仍总是在办公室内抽烟。“虽然北京市新出台了控烟规定，但很少见到卫生部门来单位检查。”患有喉炎的她对“二手烟”只能“敢怒而不敢言”。

　　如此的尴尬不只发生在办公室。不久前在北京北四环边的某餐厅，学生小杨与旁桌的客人争执了起来，原因是墙上明明贴着“禁止吸烟”标识，对方却在抽烟，气味刺激得她很不舒服。“我们一般不对吸烟客人直接劝阻，而希望客人自觉，因为一来卫生部门检查不是很严格，二来我们没有权力处罚吸烟者，三来更怕影响生意。”该餐厅负责人如是说。

　　有专家认为，虽然控烟或禁烟法规不断出台，但控烟工作依然任重道远。

　　上海今年3月开始实施《上海市公共场所控制吸烟条例》，但我们走访了上海的数家饭店、网吧和咖啡厅后发现，这些公共场所中，有的虽在主管部门要求下张贴了禁烟标识，却未安排巡视劝阻吸烟者的负责人；有的虽分别设置了无烟区与吸烟区，但两区之间只用半人高的挡板隔断，难以起到隔烟效果；更有甚者，总共有约40张餐桌的餐厅中无烟区范围只有象征性的一张餐桌大小……这些在条例中几乎没有规定的内容，实际上体现了各地控烟立法中普遍存在的可操作性不强的问题。

　　一些法规除了公共场所禁烟规定在实施中遭遇困难外，那些处罚措施更是受到了“冷遇”。据报道，武汉市于2005年开始实施《公共场所禁止吸烟规定》，至今未开出过个人罚单。之所以罚单难开，重要原因在于取证难。《杭州市公共场所控制吸烟条例》中规定，不听劝阻的吸烟者个人将被处以50元罚款，但对于吸烟者行为的取证方式和证据采信等问题，条例却并未明确规定。

　　清华大学法学院教授光表示，从立法效果上看，目前地方控烟立法还存在很多问题，如法律效力等级过低，公众对其权威的认可度有限；法律规定中抽象的原则性规定与口号宣传性内容较多，实际可操作性内容不足；某些权利义务的设定与现实国情不符，致使规定无法落实；立法自身在法律后果的规定与执行方面较为模糊，缺乏执行力等。

　　3 控烟立法，呼唤“组合拳”

　　立法前的论证与评估，立法后的执行与推广须同时跟进

　　“控烟立法中存在的困难问题之一，就是如何设置执法权，从而切实调动执法者的能动性，将控烟立法落到实处。”光坦言，无论是单一部门执法还是联合执法，权责分明应当是执法权设置中的基本要求。在控烟立法之初应做好法律评估，了解控烟涉及的相关人群与相关执法部门的观点、需求及客观能力，做到立法时就尽量保证制度设置的可操作性，从实体和程序上明确执行机构的权力范围。

　　而在备受争议的执法效果上，卫生法专家认为，成立多部门联合的执法机构是国外立法的有效经验，值得学习和借鉴。据介绍，在新加坡等地，执法团体由卫生部门牵头，由各公共场所相关主管部门进行常规监督，“执法部门进入饭店，先检查有无蟑螂，再检查有无烟灰缸”，国家控烟办公室主任杨功焕对此形象地描述。此外，政府设立监督电话，市民发现有人在公共场所吸烟而场所负责人未履行监督劝阻责任时，并不一定要直接交涉以免发生正面冲突，而是拨打电话举报，由执法部门来处理。这样既有助于减少举报者的取证困难，也可以在工作中有所侧重地检查公共场所。“况且由执法部门定期曝光公共场所控烟不作为的行为，对以营利为目的的商业场所来说，本身就具有一种处罚效果。”

　　“最能节省法律制度成本、提升法律实际效力的，就是将法律精神内化入人心。”在通过立法提高公众控烟意识的切入点上，杨功焕认为，在政府完善立法与执法的同时，需要与之相伴的是控烟理念在公众中的切实推广。只有让公众了解控烟立法的基础和目的，才能有效避免“控烟活动走过场”、“上有控烟政策，下有抽烟对策”的现象。

　　在今年8月《深圳经济特区控制吸烟条例》的修订过程中，“对违反规定吸烟的个人处罚金额上调至500元”的内容变化引起了当地公众对控烟立法的关注与探讨。政府借助这一契机宣传条例中“重在保护不吸烟者”的关键内容，就使得更多公众了解到条例之“新”的真正所在。

　　将目光放长远，控烟工作要想顺利推进，实际上也对国家多层面的立法修法工作提出了更高的要求。“立法的最终目的是减少烟草对不吸烟者健康的危害。”申卫星建议，应从根本上将控烟工作视作一个过程，建立起烟草种植、生产、销售到使用的整个过程中的法律控制机制；让包括广告法、未成年人保护法、慈善事业法在内的既有和将要立法或修改的法律，以及一些与烟草相关的税收、财政、产业促进等政策方面，都能体现这样一种精神。