中国农村养老保障改革“碎片化”日趋严重

　　方式五花八门 标准差异极大

　　如果你是一个45岁的农民，2008年你分别以10%的缴费比例，1000元左右的缴费数额在郑州和北京参保；那么15年以后，你在郑州每月可领取147.5元；在北京，不算个人账户养老金在内，每月仅基础养老金，你就可以领280元。

　　近年来，我国各地积极探索农村养老保障制度改革。“不过，由于没有统一的指导性文件，各地在制度上和标准上都不统一，农村社会养老保险‘碎片化’趋势严重。”中央财经大学保险学院社会保障系主任褚福灵说。

　　“遍地开花”带来“各行其是”

　　贾培英老太今年82岁，家住山东省莱芜市公家庄村，有两个儿子，但多年来都没有见过一分零花钱。去年5月，山东省莱芜市启动新农保试点，规定50岁至79岁的农村老人，只需一次性缴纳最高720元，最低360元就可以参保；80岁以上不用交费，直接**老金。

　　“以前总认为到老了领工资是城里人的事情，没想到现在我也能享受。”由于符合高龄条件，贾培英老太可以免交保费，直接领钱。

　　“农民的参保热情非常高。”据莱芜市推进城乡一体化办公室梁升介绍，截至2008年10月底，新农保的参保率已达84.25%。并不是所有地方的农民都像莱芜这样积极参加新农保。郑州市中牟县白沙镇劳动保障事务所的经办人员刘文田说，“新农保好是好，但是相对于农民的收入来说，一次性缴纳的钱还是太多了些。以一个60岁的老人为例，如果按6%的最低缴费档次计算，即使加上市和镇的补贴，也还要交9000多块钱，有些人确实承担不起。”

　　“总的来说，目前参保的大多还是那些家里有固定职业者或外出打工者，也就是说还是以较为富裕的农民参保为主；像前两天有一对做生意的夫妻来投保，双双选择了最高85%的缴费档次，一次了20多万元”，河南省郑州市中牟县劳动基金统筹办公室副主任李玉东对记者说，“而那些纯粹以种地为生的农民或年老体弱者，由于收入较低，参保率并不高”。

　　按照国家“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”的要求，我国许多地区开始积极探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的新型农村社会养老保险制度。从最初只有北京大兴、广东东莞、安徽邱县等个别试点，到目前全国一片“争前恐后、遍地开花”的局面。

　　“除了新农保，莱芜市还有失地农民及农民工等与农民相关的养老保险制度。”梁升说。

　　据介绍，目前全国31个省(区、市)的农村养老保险共有1900多个县级统筹单位，标准大多是“一地一策”甚至“一地多策”。也就是说，不仅正在试点中的新农保制度互不相同，即使是一地的农村社会养老保险也同时存在多种制度，诸如老农保、新农保、失地农民保险、务农农民保险、农民工保险，甚至不少地区还探索出农村独女户、双女户等特殊的养老保险制度。

　　由于制度不统一，进而导致各地农民在缴费、补贴以及享受待遇的标准等方面千差万别。

　　以一个65岁，已过一般参保年龄的农民为例，2008年他在郑州按最低6%的缴费比例，加上政府2000元的高龄补贴，仍需一次性缴纳7000多元，之后他每月可领取103.7元；在莱芜，他只需一次纳720元钱，以后即可每月领取40元；在北京，由于符合高龄老人条件，他无须交钱即可参保，每月领取200元的福利养老补贴；在广州，与北京一样无须交费，可以每月直接领到80元钱。

　　“应该看到，上述这些互不相同的制度都是各地根据自己的特点和财力而设计的，精神值得鼓励，但长期看没有一个全国性的制度安排是不合理的。”褚福灵表示，各地自行其是制定标准，一来，会给将来国家整合农保模式造成沉重的成本负担；二来，会产生路径依赖，如果制度推倒重来，将会产生大量的沉淀成本。

　　保障不公会导致社会动荡

　　“碎片化制度不但会导致中央财政持续加大支出，严重时还会引发社会动荡。”首都经贸大学劳动经济学院副教授朱俊生解释道，因为待遇低的群体势必攀比待遇高的群体，促使财政支出不断攀高，为中央财政带来压力。欧洲大部分国家社保制度收不抵支，财政转移支付的包袱日益沉重，在相当程度上是由于碎片化制度所致。而且，一旦某群体权益受损，他们易对对政府和社会会产生强烈的不满，进而可能成为威胁社会稳定的一个。

　　“去年11月爆发的法国大罢工就是缘自其高度碎片化的社保制度。”据中国社会科学院拉美研究所所长、社保问题研究专家郑秉文介绍，法国目前共有四个基本社保制度，其中还包含许许多多大大小小的“制度”，其待遇和缴费标准各不相同。长此以往，待遇高的不愿意降下来，不降下来国家负担太沉重，要降下来就面对这个群体的激烈反对，而其他“小制度”的群体有兔死狐悲的效应，立即跟进，支持这个“被改革”的小制度，结果直至矛盾不可承受。

　　党的十七大为我国社会保障体系建设制定了新的发展目标，即到2020年，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。而建立新型农村社会养老保险制度，是建立覆盖城乡社会保障体系的重要内容，但目前各地的具体做法和制度模式高度不一。“我们正在亦步亦趋，逐渐向碎片化制度迈进。这是不可取的，不适应中国的现实和国情，不利于未来的改革，肯定会后患无穷。”朱俊生说。

　　“建立碎片化的制度比较容易，不用太动脑筋，不用整体设计。但是，这种不负责任做法把矛盾推向了未来，推给了我们的后代。这样下去，碎片化法国动荡不安的今天，可能就是我们的明天。”郑秉文说。

　　我国进入建立农村养老保险制度最佳时期

　　随着城市化进程的加快，据预测，到2020年，农村65岁及以上老人的比例为15.6%，而城市则为9.0%；2050年，这个数字为农村32.7%，城市21.2%。显然，农村比城市面临更大的社会养老压力。

　　“养老保险也是一种保险制度，讲究大数法则和风险共担。但是，现行各地五花八门的农保制度覆盖范围小，覆盖人群少，统筹能力差，风险化解能力也较低，不但存在着制度起点上的不公平，而且发展远景面临不确定性。”庹国柱说，当务之急就是中央政府出台统一的对策，从制度模式、管理机制和待遇标准等方面统一规划，为2020年的社保城乡全覆盖打好基础。

　　“而且，根据世界各国养老保险制度的发展经验告诉我们，一个社会老龄化高峰到来之前的20到30年是储蓄积累养老基金的最佳时期，而中国的老龄化高峰将出现在2040年，现在恰好处于这个节点”，武汉大学社会保障研究中心主任邓大松表示，“未来农民的社会养老保险制度在设计上尽可能做到比城镇居民养老保险更优惠一些，要充分体现国家财政的作用，进一步加大国家财政的支持力度，将游离于城镇企业职工养老保险体系之外的全部农村居民纳入新型农村养老保险体系，形成一个完整的农村社会保障体系”。(记者：陈圣莉 王汝堂)